Кризис ограничений на финансовые обмены в Южной Азии

Четыре государства Южной Азии, четыре разных юридических языка, один сходящийся результат: способность организации гражданского общества получать деньги из-за рубежа рассматривается не как элемент права на объединение, а как разрешение, которое государство может предоставить, withhold или отозвать по своему усмотрению.

Государства Южной Азии

Индия теперь требует, чтобы каждая организация-получатель обслуживалась в одном назначенном правительством отделении банка в Нью-Дели.

Индийская модель — самая известная в регионе. Закон о регулировании иностранных пожертвований (Foreign Contribution (Regulation) Act), существенно ужесточенный в 2020 году. Индия теперь требует, чтобы каждая организация-получатель обслуживалась в одном назначенном правительством отделении банка в Нью-Дели, полностью запрещает любую передачу иностранных средств другой организации и дает государству право приостанавливать регистрацию на срок до одного года до вынесения окончательного решения. 

За последнее десятилетие было отменено более шестнадцати тысяч регистраций НКО.

Когда Верховный суд проверил эту систему в деле Noel Harper против Союза Индии (2022), он принял представление правительства практически без оговорок. Суд согласился, что ни одна организация не имеет неотъемлемого права на получение иностранных пожертвований. За последнее десятилетие было отменено более шестнадцати тысяч регистраций НКО.

Архитектура Непала на бумаге выглядит иначе и в одном отношении даже более строгой. В соответствии с Законом о Совете социального обеспечения и Политикой иностранной помощи, НКО не просто регистрируется один раз и затем соблюдает требования; она должна представить каждый отдельный проект, финансируемый из-за рубежа, в Совет социального обеспечения для предварительного одобрения.

Затем НКО должна получить дополнительное одобрение Министерства финансов, прежде чем хотя бы одна рупия может законно поступить. Одобрение предшествует транзакции, а не следует за ней; предварительное ограничение встроено непосредственно в обычный порядок финансирования, а не зарезервировано для исключительных случаев.

Пакистан... каждая международная НКО... должна получить новое разрешение правительства, прежде чем принимать финансирование из любого нового источника или открывать новый офис.

Пакистан сочетает регистрацию с аппаратом проверки безопасности, который выходит за рамки и того, и другого. В соответствии с политикой Министерства внутренних дел 2015 года каждая международная НКО должна быть проверена межведомственным комитетом, включающим основные разведывательные службы страны. Они подписывают меморандум о взаимопонимании, но затем должны получить новое разрешение правительства, прежде чем принимать финансирование из любого нового источника или открывать новый офис — постоянное требование предварительного разрешения для каждой последующей транзакции, а не одноразовая регистрация. 

Стоит сравнить это с законом, который чаще всего приводится в качестве западного прецедента для подобного регулирования — Законом США о регистрации иностранных агентов (FARA), который требует регистрации и публичного раскрытия информации, но не предварительного одобрения правительством того, кто может финансировать организацию или когда. Режим Пакистана не является региональным эхом FARA. Он значительно выходит за его рамки.

Шри-Ланка... законопроект... разработанный при активном участии Министерства общественной безопасности.

Шри-Ланка еще не завершила написание своей версии этой истории, и сам процесс разработки поучителен. В настоящее время страна регулирует НКО в рамках фрагментированной, устаревшей системы, но новый законопроект о неправительственных организациях, разработанный при активном участии Министерства общественной безопасности. Законопроект предполагает минимальные консультации с группами гражданского общества, которые он будет регулировать, находится на рассмотрении с 2024 года и, что показательно, защищается и обсуждается в Коломбо с прямой ссылкой на пример Индии.

В недавнем комментарии гражданского общества Шри-Ланки прямо предупреждалось, что «ужесточенный Индией Закон о регулировании иностранных пожертвований вынудил тысячи НКО закрыться», ссылаясь на Индию не обязательно как на предостерегающий исключительный случай, но certainly как на видимую конечную точку пути, по которому, судя по всему, готовы пойти и сами разработчики Шри-Ланки. Государства региона приходят к этой архитектуре не независимо. Они наблюдают и в некоторых случаях ссылаются друг на друга.

Международное право

Доступ к финансированию, в том числе из-за рубежа, подпадает под защиту статьи 22 (МПГПП).

На фоне этой картины позиция международного права значительно уже, чем признает любой из этих четырех режимов. Специальный докладчик ООН по вопросам свободы мирных собраний и ассоциаций прямо заявил, что доступ к финансированию, в том числе из-за рубежа, подпадает под защиту статьи 22 Международного пакта о гражданских и политических правах. ООН утверждает, что существует презумпция законности финансирующей деятельности НКО, и бремя ее опровержения несет государство, а не организация. 

Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (FATF), тот самый орган, который чаще всего ссылаются для обоснования этих законов, пересмотрела свой собственный стандарт в 2016 году специально для того, чтобы удалить формулировки, представляющие весь некоммерческий сектор как изначально уязвимый, настаивая вместо этого на регулировании, нацеленном на организации, выявленные посредством документированной, индивидуализированной оценки рисков.

Опасения по поводу отмывания денег.

Венецианская комиссия провела эту грань с особой ясностью: опасения по поводу отмывания денег могут оправдать усиленную отчетность, но никогда — прямой запрет на обычные денежные переводы, подобный тому, который налагают статья 7 Индии и режим одобрения Пакистана. И там, где сопоставимые законы действительно проверялись в суде за пределами региона, они не выдерживали серьезного анализа на соразмерность.

Суд Европейского союза отменил закон Венгрии о прозрачности в 2020 году, а Европейский суд по правам человека признал российскую систему иностранных агентов несоразмерной в 2022 году, в обоих случаях отвергнув суверенитет и прозрачность как достаточное обоснование сами по себе.

Законы Южной Азии об иностранном финансировании не сближаются с этой базовой линией. Они сближаются в сторону от нее, и каждый новый закон ссылается на предыдущий как на доказательство того, что подход нормален, а не как на предупреждение о том, что это не так.

Разорвать этот цикл потребует судов, готовых задать вопрос, который их коллеги в других странах уже задали: не о том, может ли государство регулировать иностранное финансирование, что никто не оспаривает, а о том, является ли выбранный конкретный механизм необходимым, соразмерным и действительно обоснованным доказательствами, а не просто тем фактом, что соседнее государство уже сделало то же самое.

Робин Кристофер Джозеф работает юридическим консультантом в ADF International, поддерживая правовые и адвокационные инициативы в Азии, связанные со свободой религии или убеждений, свободой выражения мнений и другими основными правами. Он имеет степень LL.M. Университета Азима Премджи, прошел курс по международному праву прав человека в Оксфордском университете и получил юридическую степень в Университете Крист.